En 2022, la Cour des comptes procédait à une première consultation citoyenne pour recueillir des propositions d'enquêtes visant à enrichir son programme de travail.
À l'issue de près de 9 000 inscriptions et 333 contributions en ligne, six thèmes ont fait l'objet d'investigations en 2023. La détection de la fraude fiscale des particuliers est le quatrième rapport d'initiative citoyenne publié. Le succès de la deuxième campagne menée en 2023 (plus de 20 000 participants et 622 contributions) a démontré l'attachement des citoyens à cet outil. Les nouveaux thèmes retenus par les juridictions financières seront présentés le 3 janvier. Les contributions citoyennes à l'origine de la présente enquête ont justifié cette proposition par « la nécessité de vérifier que l'administration dispose de moyens efficaces de détection de la fraude fiscale des particuliers », signe de l'attachement des Français au civisme fiscal et au principe d'égalité devant l'impôt.
Conformément à la demande faite à la Cour, le présent rapport ne traite que des impôts directement acquittés par les particuliers. Ceux-ci représentaient plus de 160 Md€ en 2022. Une lutte efficace contre la fraude fiscale constitue non seulement l'une des conditions du consentement à l'impôt, mais également un enjeu budgétaire, puisque le montant total des sommes recouvrées par l'administration fiscale après contrôle s'est élevé à 14,6 Md€ en 2022, dont un peu plus du tiers sur des particuliers.
La mise en œuvre d'une stratégie au service de la détection des irrégularités fiscales
Alors qu'elle reposait en grande partie sur le contrôle triennal systématique des plus gros contribuables en termes de revenus et de patrimoine, la programmation des contrôles fiscaux – seuls à même de caractériser et de réprimer la fraude – a connu au cours des dix dernières années une « révolution technologique ». La numérisation de la quasi-totalité des processus fiscaux et l'augmentation du volume des données mises à la disposition de l'administration fiscale ont conduit celle-ci à développer de puissants outils de traitement automatique pour relever les incohérences et les anomalies déclaratives. Près du tiers des contrôles fiscaux repose désormais sur des analyses de risque nourries par le traitement de données en masse (data mining). D'autres expérimentations, comme le dispositif « foncier innovant » qui rapporte les éléments déclarés au titre des taxes foncières au fonds public de vues aériennes, témoignent de l'usage croissant des technologies d'intelligence artificielle. La DGFiP s'est aussi attachée à amplifier le recueil des renseignements, par exemple auprès des « aviseurs fiscaux », pour identifier les fraudes sophistiquées et les nouveaux schémas de fraudes. Les technologies visant à détecter les irrégularités fiscales des particuliers étant potentiellement intrusives, elles ont eu pour corollaire de nouvelles dispositions protectrices des droits des contribuables, le Conseil constitutionnel ayant été amené à resserrer l'encadrement des pouvoirs de l'administration fiscale. Le croisement de données en masse peut être utilisé comme outil d'aide au contrôle mais ne peut en aucun cas conduire à caractériser automatiquement une fraude.
Une stratégie technologique dont l'efficacité reste difficile à mesurer
Malgré le déploiement réussi de ces nouvelles techniques, leur efficacité reste difficile à mesurer. En effet, contrairement à de nombreux pays, la France ne dispose d'aucune estimation statistique rigoureuse de la fraude fiscale à laquelle rapporter le volume des irrégularités détectées et le montant des droits rappelés (14,6 Md€ en 2022, dont 2,6 Md€ de pénalités). Il est donc impossible d'évaluer quelle proportion de la fraude est effectivement détectée et sanctionnée, et si cette proportion a crû avec l'usage des technologies numériques. Il s'agit là d'une carence persistante et regrettable, déjà dénoncée par la Cour. Il est également indispensable que l'administration fiscale rattrape son retard par rapport à ses homologues étrangères en estimant le montant de la fraude par des méthodes statistiques éprouvées. La DGFiP prévoit d'achever de telles estimations d'ici 2027 pour les impôts des professionnels, sans que les impôts des particuliers bénéficient encore d'un programme de travail à cet effet. La proportion des contrôles fiscaux sur des particuliers qui débouchent sur un rappel de droits, qui mesure la pertinence de la programmation des contrôles, s'élève aujourd'hui à 55%. Il s'agit d'un taux élevé mais qui ne progresse guère depuis 2018, empêchant là aussi de conclure à un saut qualitatif permis par la « révolution technologique » des années 2013-2022. De surcroît, les lacunes des systèmes d'information de l'administration fiscale empêchent de faire le lien entre les motifs de programmation des contrôles et les redressements effectivement prononcés.
Une stratégie plus structurée et plus transparente de détection des irrégularités fiscales à mettre en place en lien avec le plan national anti-fraude de 2023
Plusieurs logiques peuvent orienter l'action en matière de détection des irrégularités fiscales. Elles peuvent cibler systématiquement les gros contribuables ou porter sur des dossiers sélectionnés de manière aléatoire, au risque de consacrer des moyens à des dossiers ne présentant pas d'irrégularités ; elles peuvent aussi reposer sur une analyse de risque, afin de maximiser le rendement du contrôle. C'est cette seconde logique qui est mise en œuvre en laissant une large autonomie aux services déconcentrés, sans que les principes et les modalités en soient affichés. La formalisation d'une stratégie plus structurée et plus transparente de détection des irrégularités fiscales permettrait de répartir les moyens affectés au contrôle en fonction d'objectifs clairement formulés. Le plan national anti-fraude présenté par le Gouvernement en juin 2023 constitue une opportunité pour formaliser une telle stratégie. La Cour formule six recommandations en ce sens, qui portent à la fois sur l'estimation de la fraude, la programmation des contrôles, une amélioration des outils de suivi, une mobilisation accrue du renseignement fiscal, la mise en place d'une démarche proactive de prévention et de dissuasion et une meilleure gestion des compétences professionnelles nécessaires à la lutte contre la fraude fiscale.